Государственно-частное партнерство в Украине: возможен ли альянс власти и капитала? Этот вопрос задает народный депутат Украины Ирина Бережная и сама отвечает на него в своей статье.

Партнером государства можно быть.
Главное, чтобы не по принципу: или ты его, или оно тебя
Михаил Жванецкий

Способно ли государство сотрудничать с частным капиталом? Вопрос не такой риторический, как кажется на первый взгляд. Иностранный опыт доказывает, что такое сотрудничество может стать конструктивным. Но украинской опыт в этой сфере практически отсутствует. В какой отрасли следует наиболее эффективно использовать механизм государственно-частного партнерства в нашем государстве, не является секретом, поскольку отечественная инфраструктура является весьма изношенной, а реконструкцию или строительство новых объектов в относительно короткие сроки можно осуществить лишь при условии привлечения частного капитала. Тем более, это задание является актуальным, учитывая будущее проведение Евро-2012. Государственно-частное партнерство имеет много преимуществ в инфраструктурной сфере: позволяет дополнительно привлечь ресурсы и технологии, оптимизировать риски, предотвратить возникновение коррупционных факторов. Следует обратить внимание и на главное преимущество - с одной стороны, предприятия инфраструктурных отраслей не могут быть приватизированы в связи с их стратегической и экономической значимостью для государства. А с другой стороны, в государственном бюджете нет достаточно средств, которые позволили бы обеспечить надлежащее функционирование этих отраслей. Именно для того, чтобы решить эту дилемму, можно успешно использовать механизм государственно-частного партнерства.

Заграничный опыт: попытки и ошибки

В «Зеленой книге о государственно-частном партнерстве» 2004 года, которая была принята в рамках Евросоюза, определены два типа такого партнерства:

- Договорного характера. В соответствии с ним частному лицу за выполненную работу, или предоставленые услуги, гарантируется вознаграждение от публичной организации или/и непосредственных пользователей, и это регулируется директивами ЕС относительно проведения публичных тендеров.

- Институционного характера. В его рамках возможно формирование нового юридического лица, соучредителями которого являются общественая и частная организация.

В большинстве случаев, механизм государственно-частного партнерства использовался в странах Европы именно для создания инфраструктурных объектов. Например, в Финляндии, таким образом, были построены центральные автодороги, в Португалии – реконструированные аэропорты и региональные пути, во Франции – обновлены сети водоснабжения и построены скоростные автомагистрали.

Но опыт не всегда был позитивным. С определенными трудностями столкнулись страны Центральной и Восточной Европы, где экономика и политическая система находилась на стадии становления.

Следовательно, во-первых, в связи с существованием большого политического влияния на институционные и процедурные аспекты государственно-публичного партнерства, в частности в странах, где были постоянные изменения Парламента и Правительства, распространились прецеденты пересмотра первичных контрактов с частными партнерами.

Во-вторых, из-за отсутствия достаточных полномочий у органов местного самоуправления возникали трудности при заключении ими на региональном уровне партнерских контрактов с частным капиталом.

В-третьих, затягивался процесс переговоров и заключения контрактов, и, как результат, стоимость расходов в проектах увеличивалась из-за невозможности согласовать правовые нормы о тендерах и концессиях.

Если разобраться, то все перечисленные негативные факторы имеются сейчас и в украинской действительности. Но можно ли минимизировать их негативное влияние, или лучше, вообще лишиться?

Законодательные чащи

На протяжении последних 5-6 лет в Украине продолжалось много дискуссий вокруг законодательной регуляции государственно-частного партнерства. «Оранжевая власть», для которой реприватизационные скандалы стали привычкой, не была способна цивилизовано урегулировать «правила игры» для государственно-частного партнерства.

Если обратиться к действующим правовым нормам, то их недостатки главным образом заключаются в отсутствии четкого определения государственной политики относительно отношений, которые складываются между государством и частными инвесторами.

Отдельные виды отношений, которые по своему содержанию могут рассматриваться как предмет государственно-частного партнерства, теперь фрагментарно урегулированы Конституцией Украины, Гражданским кодексом Украины, Хозяйственным кодексом Украины, Законами Украины "О концессиях", "О концессиях на строительство и эксплуатацию автомобильных дорог", "О соглашениях о делении продукции", "О финансовом лизинге", "Об аренде государственного и коммунального имущества", "Об управлении объектами государственной собственности" и тому подобное.

Но сейчас в Украине не существует законодательного акта, который бы определял единую государственную политику в этой сфере.

Неудачные попытки его принятия возникали еще в 2008 году. Сначала был предложен проект Закона Украины “Об общих принципах развития государственно-частного партнерства в Украине” N 3447, разработанный Кабинетом Министров Украины. Вторую попытку сделали народные депутаты, предложив законопроекты N 3447-1 и N 3447-2. Но в значительной мере положения этих проектов Законов противоречили нормам действующих нормативных актов. Это неоднократно подчеркивало Главное научно-экспертное управление Верховной Рады Украины, возвращая их с рекомендациями по доработке.

Группой депутатов из разных фракций было подготовлено более-менее сбалансированый по содержанию законопроект «Об основных принципах взаимодействия государства с частными партнерами» N 5239 от 16.10.2009 г. Проект Закона прошел первое чтение и имеет хорошие шансы быть принятым во втором чтении. Важно, что в нем расширены сферы применения механизмов партнерства между государством и частными инвесторами. Кроме строительства и эксплуатации инфраструктурных объектов, этот вид партнерства может быть использован при разведке месторождений полезных ископаемых и их добыче; производстве, транспортировке и снабжении тепла, электрической энергии и воды; делении и снабжении природного газа; машиностроении; здравоохранение; туризме; и переработке отходов.
В целом, законопроект комплексно определяет правовые, экономические и организационные принципы взаимодействия государственных и частных партнеров, регулирует отношения, связанные с подготовкой, выполнением и прекращением договоров, которые заключаются в рамках государственно-частного партнерства, устанавливает гарантии сдерживания прав и законных интересов сторон таких договоров.

Комплексное «лечение»

Будет грубой ошибкой считать, что принятие вышеупомянутого закона станет панацеей, которая активизирует развитие государственно-частного партнерства в Украине. Закон не способен мгновенно улучшить негативный бизнес-климат в нашем государстве, который уничтожался на протяжении последних пяты лет. Есть такое высказывание: «Деньги любят тишину». В этом смысле, тишина – это прогнозируемое поведение государства, которому доверяют инвесторы. Если доверия инвесторов к государству нет, ни один законодательный акт не сможет ее создать. Кризис доверия инвесторов нуждается в комплексном решении, а не только законодательной стандартизации процессов, в сфере государственно-частного партнерства.

Потому нужно внедрить практику определения отраслей для государственно-частного партнерства в стратегиях и программах развития регионов. Следует комплексно обновить законодательство о закупках и концессиях, о распоряжении землей, а также разработать пакет типичных документов и процедур относительно управления процедурами государственно-частного партнерства.

Стратегически важными являются институционные реформы. Необходимо разработать оптимальную схему управления государственно-частным партнерством через создание единственного государственного органа, который бы осуществил оценку готовности государства к внедрению проектов партнерства и начал разрабатывать современные методики для их управления.

Только при реализации отмеченных шагов, можно надеяться на последующую перспективность института государственно-частного партнерства в Украине. Медлить государство не может. Ведь два года, которые остались до Евро-2012, дают возможность качествено использовать достаточно новые механизмы государственно-частного партнерства в процессе реконструкции и построения инфраструктурных объектов.